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党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,对全面依法治国作出一系列重大决策,提出一系列全面依法治国新理念新思想新战略,勾画了法治中国建设的时间表和路线图。在全面依法治国工作布局上,习近平总书记多次强调,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这是关于法治建设路径的重要判断,体现了我们党对法治建设规律认识的深化,是中国特色社会主义法治理论的新发展。

“共同推进、一体建设”符合法治建设的规律。任何国家和社会事务都是相互关联的,不可能割裂开来看待。党的十八大提出建设法治中国的要求,法治中国建设反映在不同领域、作用于不同主体,就会呈现出不同的特点和要求,但它们之间又是紧密联系、相辅相成的。国家厉行法治,就要求依法治国,建设法治国家和法治社会；党的领导坚持法治,就要求依法执政；政府奉行法治,就要求依法行政,建设法治政府。法治作为国家上层建筑,既不能脱离它所赖以存在的经济基础,也不能脱离其发展所处的历史阶段。党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十六届四中全会强调“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式”。提出依法治国基本方略时,推进法治的重点放在厉行法治、建设法治国家上。随着法治国家建设的展开,法治政府和法治社会建设就摆在面前。如果政府不依法行政,公权力不守法,就难以根治“超越宪法法律行使特权”的问题,做不到“法律面前人人平等”,法治国家也就无从谈起。因此,法治建设的重点必须放在依法执政和依法行政上。正如习近平总书记所指出:“能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政”。我们党先后提出依法治国、依法执政和依法行政,都是从当时所处的历史阶段,为解决当时的问题所提出的。从法治建设发展规律上看,依法治国、依法执政、依法行政都是紧密联系、相互支撑的,不同历史阶段可以有所侧重,但最终还是要“共同推进”,法治国家、法治政府、法治社会建设可以有各自的建设重点,但最终是要“一体建设”,只有这样,才符合法治建设的规律。

“共同推进、一体建设”必须在“共同”上下功夫,在“一体”上做文章。依法治国是就国家和社会治理而言的,依法执政是就党的建设和执政方式而言的,依法行政是政府自身建设的要求,看似不同的着力点,实质上都是服务于法治中国建设的重要内容。在“共同”上下功夫,就要求在法治中国目标引导下,按照“紧密联系、相辅相成”的要求,做到依法治国、依法执政、依法行政共同推进、协调发展。很难想象,“各拉各的调,各吹各的号”能够建成法治中国。例如,“良法善治”是法治的重要标志,实现良法善治,就要考虑到“良法”既包括国家法律,也包括党内法规,“善治”既包括国家、政府和社会治理的现代化,也意味着不断提高党的建设水平。在“一体”上做文章,就是要在理念上把法治国家、法治政府、法治社会当作一个整体来认识,不能割裂三者之间的关系。在建设的内容上,必须相互协调、相互配合,使法治国家、法治政府与法治社会建设确定的目标、安排的任务和采取的措施不冲突、能衔接、可支撑。在法治建设的进程上,必须做到实事求是,统一步调。作为一个整体,法治中国建设各部分是相互联系、相互影响、相互制约的。

“共同推进、一体建设”要突出法治政府建设这个重点。法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成。“一体建设”并不要求各个部分均衡发力、齐头并进,而是根据不同阶段的问题重点施策。现阶段的重点任务就是法治政府建设。一方面,法治政府是依法治国的关键,没有法治政府,就无法落实依法治国各项要求,也不可能建成法治国家和法治社会,更谈不上国家治理体系和治理能力现代化。政府是执法主体,与社会民众联系最为密切、接触最为频繁,执法规范化是衡量法治建设状况的最重要指标。另一方面,法治政府建设对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调:“推进全面依法治国,要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,其中法治政府建设是重点任务和主体工程,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用”。建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,必将引导人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,促进形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,从而真正推进法治国家和法治社会建设。

加强法治政府建设,要健全依法决策机制,规范重大行政决策程序,履行决策法定程序,增强公众参与实效,提高专家论证质量,坚持合法性审查,防控决策风险。要不断深化行政执法体制改革,通过修改法律法规等基础性措施,重新调整和规范行政权责,整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。要坚持严格规范公正文明执法,着力解决执法不严、执法不公、执法不作为、失职渎职以及暴力执法等问题。

“共同推进、一体建设”要抓住领导干部这个“关键少数”,带动全社会提高法律意识、增强法治观念。作为“共同推进、一体建设”的实践者和参与者,领导干部带头守法是关键。领导干部这个“关键少数”手握国家权力,如果他们不尊法守法,最有可能公器私用、滥用权力,侵害人民的合法权益,不仅会损害党和政府的形象,损害人民对法治的信心,还会破坏社会公正,影响国家和社会的长治久安,动摇执政基础。我国“以吏为师、以法为教”的传统决定了“关键少数”对社会的示范作用最为显著。因此,领导干部这个“关键少数”要带头崇德向善、尊法守法,从而带动全社会提高法律意识、增强法治观念。要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情,成为全社会遵纪守法的榜样和标杆。

推进“法治国家、法治政府、法治社会”一体建设,必须弘扬法治精神,建设法治文化,提升全社会法律意识。只有全社会法治意识整体提升之后,才能够营造出“依法治国、依法执政、依法行政”的浓厚氛围。习近平总书记指出:“全面推进依法治国需要全社会共同参与,需要全社会法治观念增强,必须在全社会弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化。要在全社会树立法律权威,使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器,也是必须遵守的行为规范,培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境,自觉抵制违法行为,自觉维护法治权威。”一是要在育人上打基础,坚持立德树人,德法兼修,明法笃行,打牢法学知识功底,加强道德养成,培养法治精神。二是要在选人上下功夫,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系。要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好,依法办事能力强的干部。三是要在管人上做文章。做到法治教育入脑入心,切实增强公职人员的法治意识,通过严格监督,提高违法行为的发现率和查处率,营造人人讲法治,事事有法管的良好氛围。